Dimas Ramalho
Em julgamentos realizados pelos Tribunais de Contas, é comum que licitações e contratos administrativos sejam considerados irregulares por falhas cometidas exclusivamente pela Administração Pública durante a fase interna do processo. Esse período corresponde à etapa de preparação que antecede a publicação do edital.
Diante desse cenário, surge uma questão importante: a empresa contratada, que não contribuiu para as irregularidades formais ou de planejamento, pode recorrer da decisão?
Tribunais de Contas têm regras próprias
Para compreender essa questão, é necessário evitar a aplicação automática de conceitos previstos no Código de Processo Civil (CPC) ao âmbito do controle externo.
Nos Tribunais de Contas, o processo não parte de uma disputa entre interesses individuais, como ocorre na Justiça comum. O principal objetivo consiste em verificar se os atos da Administração Pública estão de acordo com a legislação.
Por isso, conceitos tradicionais do processo civil, como o de “parte vencida”, não apresentam necessariamente o mesmo significado na jurisdição especializada dos Tribunais de Contas.
A legitimidade para recorrer segue regras próprias. O artigo 53 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, que regulamenta o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), estabelece que, além de outros legitimados, “o interessado no processo” e “o terceiro prejudicado” podem apresentar recursos.
No processo de contas, o conceito de interessado possui alcance amplo. Ele inclui pessoas ou empresas cuja esfera jurídica possa sofrer algum impacto em razão da decisão do órgão de controle, mesmo quando elas não sejam responsáveis diretamente pelas irregularidades analisadas.
Empresa contratada também pode ter interesse recursal
As empresas contratadas participam das licitações, firmam contratos com o Poder Público e, consequentemente, ficam sujeitas ao controle externo.
Por essa razão, o interesse recursal da empresa contratada decorre da própria legislação. Sua condição de interessada está relacionada à participação direta na situação jurídica submetida ao julgamento do Tribunal de Contas.
Para recorrer, entretanto, é necessário demonstrar interesse. Esse requisito envolve a necessidade e a utilidade do recurso para alcançar uma situação jurídica mais favorável.
Um equívoco comum consiste em considerar que só existe prejuízo quando o Tribunal de Contas aplica multa, determina débito ou atribui responsabilidade pessoal à empresa.
O prejuízo também pode surgir quando a decisão interfere negativamente em uma relação jurídica da qual a empresa participa. Se o Tribunal de Contas considera irregular um contrato e seus aditivos, por exemplo, a decisão pode atingir diretamente instrumentos que definem prazo, preço e continuidade da relação contratual.
Reputação também integra o patrimônio da empresa
Outro aspecto importante envolve a dimensão imaterial do patrimônio empresarial.
O ordenamento jurídico protege a reputação das pessoas jurídicas. Elementos como crédito, fama e confiança conquistada perante o mercado e o Poder Público fazem parte de seu patrimônio imaterial.
A Súmula nº 227 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) reconhece que a pessoa jurídica pode sofrer dano moral. Portanto, uma decisão de Tribunal de Contas que classifica uma contratação como irregular pode produzir efeitos negativos sobre a imagem da empresa.
Esse impacto pode, inclusive, influenciar futuras relações com a Administração Pública e desestimular eventuais prorrogações do contrato.
Recurso não significa defender direito da Administração
Uma possível interpretação contrária ao conhecimento desses recursos poderia recorrer ao artigo 18 do CPC. Nessa visão, a empresa estaria tentando defender, em nome próprio, um direito que pertence à Administração Pública.
Essa interpretação, porém, não se aplica ao caso.
Não existe substituição processual. Há, na realidade, uma convergência de interesses. A empresa pode ter interesse próprio em demonstrar a regularidade da licitação dentro dos limites de sua argumentação, justamente para preservar o contrato que assinou.
Assim, mesmo que uma Prefeitura decida não contestar a decisão do Tribunal de Contas, essa escolha não elimina o direito da empresa contratada de questionar um julgamento que afete diretamente sua esfera jurídica.
Decisão pode gerar consequências para a empresa
Também é necessário considerar os efeitos práticos das decisões dos Tribunais de Contas.
A declaração de irregularidade pode provocar a comunicação do fato à respectiva Casa Legislativa. A partir disso, o Legislativo pode adotar medidas relacionadas ao exercício do controle externo, incluindo a realização de apurações e diligências sobre o contrato firmado com a empresa.
Nesse contexto, o interesse recursal também está relacionado à possibilidade de evitar a consolidação de consequências que possam prejudicar a contratada.
Entendimento do TCESP
A ausência de responsabilidade da empresa por falhas cometidas durante a fase interna de uma licitação realizada pelo Poder Público não significa que uma decisão de irregularidade seja indiferente à sua esfera jurídica.
Esse foi o entendimento manifestado pelo Plenário do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo no processo TC-016712.989.25-0, em sessão realizada em 16 de setembro de 2026.
Para o TCESP, negar à empresa contratada o direito de recorrer sob esse argumento significa desconsiderar os possíveis impactos contratuais, econômicos e reputacionais provocados pela decisão.
O reconhecimento da legitimidade e do interesse recursal nesses casos fortalece os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa no âmbito do controle externo da Administração Pública.
Dimas Ramalho é vice-presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
